【政府管制】三网融合下的政府管制问题分析
政府管制又称为政府规制、管制，是政府干预市场的活动总称，政府管制主要是指政府对社会经济部门的活动所进行的某种限制或规定，是一种主要面对市场经济微观主体的行政法律制度，即政府行政机构通过法律授权，对市场主体的某些特殊行为进行限制和监督。
政府管制的理论依据来自政府干预理论。经济学认为市场不是万能的，在经济发展中会存在市场失灵问题。萨缪尔森、斯蒂格利茨等经济学家提出，市场失灵主要表现为：缺乏效率，不能导致社会公正的或平等的收入分配，不能保证宏观经济的稳定和解决经济低增长问题等方面。因此，要强化经济职能。概而言之，政府的经济职能可归结为微观管制、宏观调控、制度维护和支持市场四个方面。为了克服市场失灵，更好地维护政府的经济职能，在市场之手发挥效用的同时，也需要发挥政府之手的作用，实现对社会经济活动的管制。总的来说，政府管制经济的三个理由，也就是市场失灵的三个原因：一是由于信息的非对称性;二是由于外部性问题;三是由于市场势力的存在，导致配置无效率和生产无效率。政府有可能纠正市场失灵，提高经济效率。然而，一个长期性的问题是应该在多大程度上依靠市场和竞争抑或依靠政府和管制。强有力垄断者的存在使得自由化进程非常困难，要使竞争变为现实，必须在初始阶段对现存的运营商进行强行管制，这样新进入者才能有进入市场的公平机会。
对于通信产业而言，为了确保形成有效竞争，在市场开放的初期必须有一个具有决断力的政府管制和干预体系。在市场竞争的早期，排除竞争障碍的决定有助于促进竞争，并为将来放松管制打下基础。此时，管制的对象应当集中于主导运营商，主导运营商的网络必须实现非绑定并同新的运营商实现网间互联，从而使新的运营商得以生存。但是，当市场已经实现了竞争以后，就应当尽量减少管制。世界各国的经验表明：较之于政府监控，自由竞争的市场能够更好地满足消费者的需求。因此，政府管制的程度应当同市场发展的程度，特别使竞争发展的程度相适应。
对于三网融合而言，为了确保形成有效竞争，就必须有一个行之有效的政府管制体系。三网融合对应的英文为“tripleplay”，意指网络运营商所推出的基于语音、数据、视频三类业务的融合性业务，三网融合类业务在美国、欧洲等发达国家和地区已经发展多年。三网融合在中国的提速发生“保增长、扩内需、调结构、促转型、惠民生”大的宏观经济背景之下，体现的是国家意志，按照2010年1月《国务院关于印发推进三网融合总体方案的通知》的定义，三网融合是指：电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，其技术功能趋于一致，业务范围趋于相同，网络互联互通、资源共享，能为用户提供话音、数据和广播电视等多种服务。
从全球范围来看，无论是电信行业还是广播电视行业，需要不断打破垄断，引入竞争，因而也是各国政府管制的重点行业。随着技术的发展和管制的放松，国外尤其是西方发达国家的三网融合的管制及市场实践都是一个渐进的过程，大多由初期的分业管制、互不进入到逐步融合再到最后的互相进入、全面融合的三个阶段。管制机构融合成为发展趋势，在融合的管制机构中，电信业务和广播电视业务作为同一个监管对象，但为了提高管理的专业性和有效性，机构内部一般是将内容与网络进行分别管理。
各个国家和地区正在或已经经历了这三个阶段各个阶段政策不一。在单向进入阶段，各国纷纷打破电信市场的垄断，并不断壮大有线电视产业;全面融合阶段，一般进行了促进电视市场竞争、推动业务创新与融合业务发展、鼓励信息化基础设施投资等措施，促使电信和广电行业的共同发展;从全球已经实施了三网融合的国家和地区看，其三网融合的管制重点主要包括：建立管制体制、允许相互进入、注重对互联网尤其是广播电视内容的管制。
国外三网融合的政府规制机构设置主要有三种类型：①单独设立独立的规制机构，如美国的联邦通信委员会FCC，独立于内阁行政机构，同时拥有政策制定和监管权;②在政府相关部门下设立规制机构，如英国20世纪90年代之前的电信规制机构OFTEL设在贸易工业部下，以监管为主;③由政府部门直接承担规制职能，如日本的原邮政省直机关和韩国的信息通信部，行政机构同时负责政策和监管。进入20世纪90年代以后，世界各国陆续进行政府规制改革，特别是根据WTO《基础电信协议》中的要求，普遍组建了独立的电信规制机构，规制机构逐步趋向独立成为世界规制改革的发展趋势。独立规制机构的主要特点是具有稳定的经费来源、独立于运营企业、与政府部门之间存在着松散的关系，对市场的规制权力集中。
在三网融合领域，政府管制主要包括七个方面：即市场准入管制、互联互通管制、资费管制、资源管制、消费者权益保护管制、技术标准和设备准入管制、网络与信息安全管制等。对运营商的管制主要体现在三个大的方面：①市场准入管制：市场准入是竞争架构的关键，其主要手段是实施许可证制度，具体涉及许可证数量、许可证发放的具体程序、许可证的转让、变更、撤销以及许可证发放后的行政监管等。②互联互通管制：在世界各国电信市场，主导运营商在网间互联上普遍采取策略性的妨碍竞争行为，阻碍甚至排除了竞争。这种妨碍有多种形式，例如收取高额的网间互联费、拒绝减少或者提供足够的网间互联容量、拒绝提供有效网间互联所必须的网络元素或业务等。对于这些行为，新进入者很难通过谈判来进行消除。因此，网间互联的义务主要集中于主导运营商。在确保主导运营商基本利益的前提下，政府要制定指导性原则和方法，统一互联标准，保证信息透明，并建立争端解决机制。③资费管制：在管制中，政府主要是防止垄断定价，确保公平有效竞争。特别是对主导运营商的价格进行管制，避免由于价格的提高导致垄断利润的产生。同时，政府还要保证普遍服务的利润率不高于社会平均利润率，全国资费基本一致，以维护公众利益。
我们在这里主要介绍美国与英国三网融合政府管制模式。
美国三网融合政府管制
美国联邦通信委员会是一家独立的政府机构，根据"通信法案"成立于1934年，直接向国会负责。FCC既是负责监管的规制者，同时又是行业政策的制定者，是世界上最早的独立电信监管机构，统一监管电信和有线电视业。FCC委员会人员组成非常权威，委员会主席由总统指定。FCC兼具立法、司法和行政职能，在执行职责时会受到联邦司法系统的制约，形成相互制约机制。
FCC的职责主要体现在四个方面：①通过对州际和国际有线与无线通信业务的有效规制，尽可能使全体美国人民获得迅速、高效、价格合理、设备完善的国内、国际有线与无线通信服务;②为国防提供服务;③利用有线与无线通信为保障人民生命与财产安全服务;④为保证美国消费者享有质优价廉的通信服务，鼓励通信企业迅速采用新技术，促进通信领域的竞争，逐步减少行政干预。
1996年《电信法》是美国三网融合政府管制的法律依据。1996年美国电信法修订了《1934年通讯法案》，在1996年1月3日美国第104届国会中通过，并且在同年2月8日由美国总统克林顿宣布实施。《1996年电信改革法》的核心是打破长途电话与本地电话之间的“柏林墙”，并鼓励有线电视开展电信业务，切实打破电信垄断。第257条款指出：“在该法生效的15个月内，联邦通信委员会应作出规定，消除电信市场准入限制，以便使其他企业和小公司得以进入电信和信息领域，得以拥有设施，得以提供电信服务和信息服务。”在正式签署1996电信法的时候，克林顿总统承诺说：“我们将建立一个开放的市场，在这个市场里竞争和创新将能够与光同速。”
1996年《电信法》的首要政策目标就是“促进宽带无处不在地提供给所有的美国公民”。1996年电信法第706条赋予了FCC以“管制克制、促进竞争政策……或者其它消除基础设施投资壁垒的管制措施”来“促进高级电信能力以合理和及时的方式提供给所有的美国公民的权利”。1996年《电信法》的宗旨是：鼓励竞争，鼓励电信和广电等部门融合发展;进一步开放电信和广电市场，放宽外资外商进入美国电信市场的限制，更鼓励美国公司进入外国市场。为此，新电信法进行了两大实质性改革：一是打破电信、信息和有线电视业的界限，推进通信信息业的融合;二是开放本地电话市场，允许各小贝尔公司和一些长途电话公司相互进入对方的市场。新法极大地破处了准入许可限制，允许长话、市话、广播、有线电视、影视服务等业务互相渗透，也允许各类运营者互相参股，彻底打破了美国信息产业混业经营的状况，创造自由竞争的法律环境。标志着美国电信与广播电视信息业进入全面竞争时代。
格兰研究认为，1996年《电信法》的积极贡献主要是在开放本地市场以及网络非捆绑上的探索。开放本地市场：1996年电信法建立了一套旨在促进新运营商进入的规制，“任何州级或地方级法律、规制或其他州级或地方级法律要求，均不得阻碍任何实体提供任何州际和州内电话业务的能力，或对这种能力产生阻碍影响”，拉开了全面竞争的序幕。网络非捆绑：网络非捆绑是一种比互联互通制度更加严厉的“非对称管制制度”，即政府电信监管机构代表国家，对主导运营商强制施行的一种较互联互通制度更为严格的电信管制制度，其目的是为了打破本地固定通信的基础设施“瓶颈”，促进本地电信市场的竞争。“在位运营商有义务向任何提出接入请求的电信运营商在任何一个技术可行点上、在非捆绑的基础上提供非歧视性的网络元素接入，其资费、条款和条件必须是公正的、合理的和非歧视性的”，FCC要确认何种设施必须是非捆绑的，“在决定何种网络元素应该是可获得的……委员会应最低限度考虑：是否接入此类专有网络元素本质上是必需的;是否不能提供此类网络元素的接入，将损害电信运营商寻求接入以提供其试图提供的业务的能力……”，通过网络非捆绑竞争性运营商依照本地环路的非捆绑接入制度，通过承担基于成本的价格，接入本地通信主导运营商的本地环路，就可以向最终用户提供宽带接入业务，从而促进了宽带业务的普及。
1996年《电信法》支持电信与广电的不对称进入，在有线电视经营电信方面，该法第621条款项规定，如果有线电视系统运营商及其附属从事电信服务，将不必为提供电信服务获取特许权。特许权管理机构不得禁止或限制有线电视系统运营商及其附属机构提供电信服务，也不得对其服务施加任何条件。特许权管理机构不得命令有线电视系统运营商及其附属机构停止提供电信服务。而电信经营视频业务方面的规定则较为严格。该法第310条款和第651条规定，如果电信运营商要经营视频业务，必须要重新申请相应营业执照。除了在程序上对电信进入有线电视领域加强控制外，该法对进入有线电视的范围也有严格限制。该法第651条至653条授权电话公司提供视频服务的范围是“开放视频系统”。所谓“开放视频系统”是指电话公司在其服务领域内，通过电话线开展视频服务，而不允许电话公司去建设有线电视网来传输视频节目。该法对此项服务的其他规定还包括：电话公司从事的“开放视频系统”服务必须是双向的服务，所开展服务的区域不是全国前50家有线电视系统运营商服务的区域等等。
1996年《电信法》也存在不彻底性，其并没有从根本上引入竞争，高成本和低利润使得潜在竞争者没有进入的强烈欲望。最近几年来，美国陆续有参议员提议修改《电信法》中关于普遍服务等方面相关条款，以顺应宽带互联网的迅猛发展。
英国三网融合政府管制
从政企合一到双寡头垄断再到全面竞争，英国电信产业的改革为全球电信业提供了提供了一种成功的模式。
与美国电信市场的私营化不同，英国的电信市场最初是国家垄断。英国政府于1984年颁布《电信法》，废除了英国电信公司在电信业的独家垄断经营权，建立电信规制局;1991年，英政府发表白皮书《电信政策—竞争和选择》，规定任何符合OFTEL所规定的接入标准的运营商都允许提供电话服务。
2000年12月，英国政府在《通信新未来》白皮书中提出，建议将现有的5家主要规制机构OFTEL、ITC、RA、BSC和RCA合并，成立新的规制机构OFCOM，对电信、有线电视等进行统一监管，以适应产业融合带来的新的挑战。
2003年7月，英国通过了《通信法草案》，取代了1984年《电信法》，明确规定准许传统广电和电信双向进入，同时对电信业采取竞争开放监管办法，对广电业的准入相对严格一些，对融合性业务形态，广电企业和电信企业都可以经营。
根据《通信法草案》，英国设立了新的监管机构OFCOM这个独立统一的监管机构，全面负责对英国电信、电视和无线电的监管，正式确立了OFCOM的法律地位。OFCOM的主要使命是：①接管五家法定规制机构的全部职权;②采用合理化方法和综合战略方法鼓励有效自律和共同规制;③采用通信网及其业务的新规制框架来取代现行的电信许可证颁发体制;④有权创造新机制并按照其规章进行频谱交易，并且建立认可的频谱接入模式;⑤通过消费者专门小组保护消费者利益;⑥在整个通信行业内，行使1998年竞争法和2002年企业法授予的权力;⑦建立有关网络及业务和频谱使用权裁定的上诉程序。
OFCOM在电信管制方面，主要负责制定企业公平竞争的政策，保护企业和消费者的利益。对不公平竞争进行调查并采取进一步措施，甚至进行强制执行。以保证英国每个人都可以使用基础电话业务，包括低收入人群和住在偏远地区的人们。在广电管制方面，主要负责为英国所有的商用电视和无线电业务，比如已有的电视频道和无线电台、数字电视业务、互联网电视业务、电视和无线电的公共文字电视广播、社区无线电等发放执照。
格兰研究认为，OFCOM的积极贡献主要是融合规制和频谱贸易等方面的探索：1)融合规制：OFCOM采用的规制原则是融合规制，为融合而监管，其核心是建立和发展各传输体系间的持续有效竞争机制，确保按照竞争规则监管竞争行为。OFCOM的成立大大减少了规制机构间的协商成本，提高工作效率：加快问题处理的速度、缩短解决纠纷的时间。2)促进频谱贸易：Ofcom一直在加快频谱自由化和频谱贸易的步伐。OFCOM认为，频谱能持续传递经济与社会价值，在三网融合中，有效利用频谱的最好办法是将其市场化。频谱是一个主要的、不断增长的收入来源，增长的主要动力来自移动和宽带领域。
我国在三网融合的实践中，将探索建立符合我国国情的三网融合政府监管模式，国外发达国家取得的经验将对我国三网融合下政府管制模式的成形具有借鉴意义。
刑事辩护
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