所谓调解，是通过说服教育和劝导协商，在当事人双方互相谅解的基础上解决纠纷的措施。
在中国，它是处理民事案件、经济案件、刑事自诉案件、行政赔偿案件、仲裁案件等的重要方式之一。那么，调解适不适用处理行政复议案件呢换句话说，行政复议适不适用调解呢目前，实务界、法学界仍然看法不一，可谓是仁者见仁，智者见智。借此机会，笔者也谈点个人看法，与同行们探讨。
一、要树立行政复议适用调解的理念行政复议中能否运用调解的手段解决行政争议，有两种不同的意见：一种意见认为，行政复议不适用调解。理由是：一是《行政复议法》对此没有明确规定。因为行政机关的职权是法定的，行政机关哪些可以做哪些不可以做，必须有法律作出明确规定，法无明文规定，行政机关是不得而为之。
二是人民法院审理行政案件，不适用调解。这是因为人民法院审另行政案件，不能象民事诉讼那样，为了求得争议的解决而要求行政机关在依法作出的处理决定作出某些方面让步。同理，行政复议机关审查行政复议案件也同样不能适用调解。
三是行政机关所拥有的行政管理职权是法律赋予的，是公权。行政机关作出的行政处理决定，是代表国家依法作出的，本质上是一种执法行为，是什么情况，就应当作出什么决定，它具有国家强制性、单方性、不可处分性和不可调解性。
四是行政机关与管理相对人地位不对等，调解难以做到客观、公正、公平。五是行政复议的特点决定了行政复议没有调解的余地。因为行政复议是对行政机关作出的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并作出裁决。具体行政行为是合法、适当的，就必须维持;是违法、失当的，就必须撤销。不维持或不撤销都不是依法办事。
另一种意见认为，行政复议适用调解。理由是，法律虽然没有对调解作出规定，但并不等于实践中不能使用调解。事实上，调解在行政复议的实践中已被广泛运用，而且效果明显，反映也很好。因为，行政复议的调解，目的是为了化解矛盾、解决行政纠纷，和行政复议裁决的目标是一致的。无论哪种方法能解决行政争议，应该说都是可以的。
调解解决行政纠纷并不是放弃行政管理职能，在坚持行政复议裁决为主的前提下，通过调解的方式，解决行政纠纷，化解矛盾，达到平息事态，息事宁人的目的，正是法律效果与社会效果的统一。
基于此，笔者比较赞成后一种意见。那种认为调解只适用于两个或两个以上平等民事主体之间发生的纠纷，不适用于行政主体与管理相对人之间的行政纠纷，这种理论应随着社会的发展应予以更新。特别是现代依法行政要求行政管理相对人更多地参与到行政决策过程中来，行政机关的行政行为已不再是传统意义上的单方行政行为，况且任何理论都不是绝对的，对于实践中发生的现象不能对照理论“一刀切”，应当坚持从实际出发。对于行政争议能否适用调解，要根据发生争议的行政行为的不同，采取调解或裁决的方式灵活处理，不能机械地照搬某种理论。坚持行政复议裁决与调解“双轨”运行，具有更大的原则性、灵活性、快捷性、兼容性、和谐性。要坚持实事求是、解放思想、与时俱进，不断创新，树立行政复议适用调解的全新理念。二、行政复议调解的实践意义和积极作用行政复议是否适用调解这些年来，我们经过认真的探索和有益的尝试，取得了明显的成效，受到当事人双方的欢迎，效果较好。据不完全统计，2004年以来，我省行政复议案件通过调解方式结案的，占受理行政复议案件总数的40%左右。可见，行政复议调解在行政复议过程中有其广泛的实践意义和积极作用。
一是能够充分尊重当事人对解决行政争议方式的选择权，突出“以人为本”的行政管理理念。作为行政复议申请人，不希望行政复议案件久拖不决，能够尽快结案，调解恰恰具备了这一优势，在保护申请人合法权益的前提下，通过调解方式解决行政争议，申请人是可以接受的，它有利于简便、高效地解决行政纠纷。
二是提高行政机关办事效率。行政复议通过裁决作出行政复议决定的，相对来讲，复议时间比较长，少则二个月，多则三个月，个别的甚至更长。调解因为方法简便易行，只要当事人双方能达成和解协议，一般都可以快速结案，大大地缩短了办案时间，提高了办事效率。
三是降低行政成本。行政复议从受理行政复议申请到作出行政复议决定，需要经过多个环节审查，行政成本一般都比较高。调解可以大大降低行政成本，节省经费开支。
四是减少行政诉讼。通过行政复议裁决作出行政复议决定的，申请人不服，可以向人民法院提起行政诉讼。调解解决行政争议的，出于当事人双方自愿达成的协议，一般来讲，自动履行率比较高，申请人不再提起行政诉讼。这样，有利于行政机关集中精力搞好行政管理，也缓解人民法院工作上的压力，对行政机关和对人民法院来说都是有利的。
五是有利于构建和谐社会，减少当事人之间的对立情绪。行政复议并不是一切纠纷都要通过裁决解决，许多矛盾可以通过调解消化，达到平衡。调解更加理性、人性化，让当事人有一种亲切的感觉，觉得你真正设身处地替他们着想，感到你客观、公道、正派，并不是在“和浠泥”。做好行政复议中的调解工作，能够缓解行政主体与管理相对人的对立情绪，对维护社会稳定，促进安定团结，构建和谐社会具有重大的现实意义。
三、行政复议适用调解应当坚持以下原则行政复议不是所有的案件都适用调解，调解是有条件的。坚持下列原则，是做好行政复议调解工作的前提。
自愿、合法的原则。行政复议调解，首先要自愿。自愿是调解的基础，否则，调解无从谈起。调解必须尊重当事人双方的意愿，在自愿的基础上进行，通过第三方的主持，对争议双方斡旋、劝说，促使双方互谅互让，自愿达成协议。申请人或被申请人任何一方不同意调解，行政复议机构都不能强行调解。其次是要合法。调解要符合国家法律法规的规定，不得违背法律的基本原则和精神，不得损害国家利益、集体利益和他人利益。
平等、公平的原则。行政复议案件的当事人，因为一方是管理相对人的公民、法人和其他组织，另一方是管理人的行政机关或者法律法规授权的组织，他们的法律地位是不对等的。如何把双方对立矛盾统一起来，化干戈为玉帛，达到解决纠纷的目的。首先是要平等。坚持双方地位平等是协商的前提条件，只有平等地协商，心平气和地交换意见，求得对方的宽容和谅解，才有可能形成共识。其次是要公平。作为主持行政复议调解工作的第三方，处于居中地位，一定要主持公道，做到客观、公正、公平，不论是弱势的一方还是强势的一方，都要一视同仁，不偏袒任何一方。靠正气感人，靠正派服人，靠诚信打动人。
选择适度的原则。行政复议案件哪些可以调解，哪些可以审查裁决，要根据案件的实际情况来决定，作出适度选择，不能搞“一刀切”、唱“同一首歌”。一味地追求调解，盲目地崇尚调解，或者一味地反对调解、强调裁决，都是不可取的。到底那些行政复议案件适合调解、那些适合裁决呢就个人理解而言，对于被申请人行使自由裁量权作出的具体行政行为的行政复议案件，或者被申请人作出的具体行政行为在程序上有轻微瑕疵的行政复议案件，可以进行调解;对于被申请人行使羁束裁量权作出的具体行政行为的行政复议案件，以及案情重大、明显违法的行政复议案件，除作出该具体行政行为的被申请人自愿纠正外，只能裁决，不能作调解处理。不能让被申请人对申请人作无原则的妥协和让步，以换取申请人撤回申请书，达到终止复议的目的。对于后一种情形如果作调解处理，显然是不合法也是不合适的，其结果会导致违法者逃避法律的制裁、管理者逃避上级机关的监督审查，这是不符合《行政复议法》的立法宗旨的。
调审结合的原则。行政复议案件调解，最初都是建立在理想和美好愿望的基础上的，当事人双方希望通过协商，互谅互让，达成协议，以达到解决纠纷的目的。实际操作过程中，理想的东西与实际情况是有差距的，双方的意愿可能出现反复。在某个问题上由于看问题的角度不一，互不退让，互相“顶牛”，难以形成共识，出现一方或双方反悔，不同意调解。对于这种“变卦”的情况，办案人员事先要有预料和思想准备，要制定多套预案，快速反应进行处置，由调解程序迅速转入行政复议审查程序，并按照《行政复议法》的要求，在法定的期限内完成审查任务，作出行政复议决定。
签订调解协议、撤回复议申请的原则。凡是通过调解方式结案的行政复议案件，在双方达成协议后，都应当签订行政复议调解协议，一式三份，当事人双方各执一份，一份交行政复议机关备案。不能因调解方式结案的行政复议案件就可以简单处理，省略某些环节特别是签订行政复议调解协议的环节，因为行政复议调解协议是当事人双方达成共识的重要凭证，具有法律效力，当事人任何一方都不得反悔。行政复议调解协议签订后，申请人应当撤回行政复议申请，行政复议机关并根据申请人撤回的行政复议申请作出行政复议决定，行政复议终止。
四、讲究调解艺术，追求最佳效果调解艺术是一种技巧和策略，调解艺术水平的高低决定着调解工作的成效。行政复议中的调解不是简单地将当事人双方撮合在一起做做工作而已，要讲究调解的技巧和策略。调解人员的水平、能力和素质，以及对案情的掌握和对法律的熟知程度等，对调解都会产生不同程度的影响和后果。
因此，做好调解工作必须掌握以下几点：
一是要找准共同点。调解人员在调解之前要弄清案情，找准案件双方争议的焦点和所求，分析他们提出的理由是什么，法律依据是什么，找出他们之间的共同点，提出调解方案;
二是要找准切入点。一个复议案件可能有一个或几个请求，对于这些请求，从什么地方下手，从哪个角度入门，调解人员要充分听取当事人的意见，了解要解决的主要问题，找准切入点，对症下药，有针对性地做工作。要坚持先易后难，由浅入深，循环渐进的工作方法，运用一定的心理学知识，以科学有效的手段、路径、形式解决纠纷。
三是要找准平衡点。调解人员是当事人双方最为信赖的，一定要主持公道，保持居中调解，平等对待各方。要把握好尺度，掌握好分寸，找准平衡点。
要将心比心，换位思考，设身处地为他人着想，耐心讲理讲法，多做劝说工作，讲究调解艺术，达到最佳效果。
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