【政府管制】政府管制与公益维护问题分析
一、政府为什么要管制
为了弥补或防止市场失灵，保证和维护经济有序运行，实现社会福利的最大化，政府凭借手中的权利对社会经济主体的经济活动所施加的某种限制和约束，人们称之为“政府管制”，其目的是为市场运行及市场主体行为建立相应的活动规则。具体地讲，就是政府机关依据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行政处罚和行政裁决等行政处理行为，对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制和控制。
政府管制一般分为经济管制和社会管制两种类型。经济管制是对部分商品或劳务的价格、市场进入和退出条件、特殊行业服务标准的控制。一般来说，是对某一个特定行业、特定产业进行的一种纵向性管制，这些行业往往具有自然垄断性的特点。像电信中的本地网络、电力中的配电和输送、铁路网络、供水、供热等，这些环节获得合法垄断，有其合理意义和社会效应。如果他们的服务质量和价格不合理，可能侵害购买并使用这些产品或劳务的人群的利益，所以政府要进行价格管制。此外，对运输、金融证券、电台、电视台等媒体的管制，烟草专卖、石油专营、食盐专卖等也属于经济管制。
社会管制主要是保护环境以及劳动者、消费者的健康和安全，针对的是外部不经济和内部不经济。外部不经济是在市场交易时会产生一种由与交易无关的第三方或社会全体支付的成本，如环境污染，自然资源的掠夺性开采等。因此作为公共利益维护者的政府必须对交易主体进行准入、设定标准和收费等方面的管制。内部不经济是交易双方在交易过程中，一方控制信息但不向另一方完全公开，由此造成的非合约成本由信息不足方承担。比如说证券交易、假劣药品的制售、隐瞒工作场所的安全卫生等。所以，政府要进行准入、设定标准以及信息披露等方面的管制。水库、防护林、敬老院等建设也属于社会管制范畴。
对于安全性问题，不论是产品的安全性还是劳动的安全性，基本上都产生于交易当事者之间，外部效应相对较小，假若有关安全性的信息是完全的，通过与交易当事者对安全的偏好相一致的交易，即可实现“最佳安全水平”。然而，现实中的信息是不完全的，在交易当事者之间存在信息的不对称性，如卖方在产品的安全性方面，雇主在劳动的安全性方面，都拥有较其交易对手更多的信息。另一方面，尽管通过产品使用者、被雇佣者的努力和注意，也能规避风险，但产品的卖方、雇主却较难了解这种注意和努力的程度。正是由于存在这种信息的不完全性，使与安全相关的社会性管制也成为必要。
从欧美历史上看，政府管制是伴随着产业革命的发生而出现的。在产业革命中，随着新技术的发明和应用，传统的自由放任思想面临很大的挑战，政府在经济中的作用逐渐凸现。尤其是在港口建设、运河、铁路运输等的建设需要大量固定资本投资，而单靠自由竞争市场难以迅速聚集所需的大量资金。为此，英、美等国政府成立了政府管制部门，以解决这些部门建设中的资金问题、固定成本和沉淀成本问题。对被管制部门实施管制的经济效果，包括对生产者福利和消费者福利所造成的影响等问题的分析研究，成为早期政府管制理论的主要内容。后来，随着新古典经济学的兴起，其代表人物英国人阿尔弗雷德·马歇尔提出了“外部效应”思想，在马歇尔的影响下，他的学生阿瑟·庇古提出了以税收或补贴形式进行政府干预的思想等，都为政府管制问题的研究提供了重要的理论基础。进入二十世纪，政府管制理论与实践得到进一步的发展。二十世纪三十年代美国经济大危机之前，美国的电力、电信、铁路等大型垄断公司，为获得高额垄断利润，人为制定过高的垄断价格，损害了消费者利益，阻碍了经济发展。罗斯福总统当选后实施新政，对交通运输和公用事业实行联邦管制，并成立了各种委员会，如铁路管理委员会、电力管理委员会等，来管制相应的自然垄断部门，特别是对运费、电价等实行联邦管制价格。
二、公益维护论
早期的管制理论主要是针对政府管制过程中存在的某些弊端，对为何要进行管制，或管制的目的是什么等问题进行规范性研究，其中比较重要的理论是政府管制的“公共利益维护论”，认为政府管制是为了抑制市场的不完全性缺陷，以维护公众的利益，即在存在公共物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、不确定性、信息不对称等市场失灵的行业中，为了纠正市场失灵的缺陷，保护社会公众利益，由政府对这些行业中的微观经济主体行为进行直接干预，从而达到保护社会公众利益的目的。这种理论认为，在存在自然垄断和外部性条件下，不受限制的竞争会使经济效率受到损害，自然垄断产业的根本问题在于配置效率和生产效率的矛盾。政府的价格限制和进入管制可以达到配置效率和生产效率的统一。因为进入管制只允许一家生产从而达到生产效率，而价格管制将价格限制在社会最优价格处，从而满足配置效率的要求。而当存在外部性，市场出现失灵时，政府管制可以提高社会福利。
公共利益维护论的基本观念是法律应当反映“公意”，代表全体人民，或者最大多数人民的最大利益。政府及其官员被假设成为公共利益、公共秩序和行政效率而行使立法权、行政权的利他主义者。然而，立法常常从维护人民意志与利益的神圣权力变为侵犯人民权益的手段;立法过程本来表达的是社会公平与正义的价值标准，却常常变为立法者专横统治的工具。在民主国家，人们可以通过行使自己的正当权利如选举、罢免、新闻自由、司法审查等纠正权力的越位、缺位、滥用和异化。而在集权国家，人们只能等待权力集团的觉醒、觉悟和自我纠错，这个时间段一般是漫长的。
从行政权方面讲，也是事与愿违。许多国家的政府管制普遍出现了低效率现象，如制度僵化、腐败、管制成本过高、技术创新缓慢等，即存在事实上的“政府失灵”。促使人们进一步思考管制的动机和必要性问题，并对以保护公共利益为目的的传统管制理论提出疑问，同时开始对某些管制措施的有效性进行实证性分析和检验。许多研究者通过大量实证研究发现，管制并不像传统理论认为的那样与外部经济或外部不经济正相关，也不是与垄断的市场结构正相关。尽管政府宣称管制是为了保护公众利益，制约企业的不正当获利行为。但事实上，保护公共利益只不过是表面现象，进行管制与是否有必要进行管制或管制的实际效果并不是一个问题。分析表明，管制的实际效果与政府所宣称的管制目标常常是不一致的。这一研究促使人们重新思考管制本身的必要性问题，并得出政府应放松管制或放弃管制的主张。
三、施蒂格勒与帕尔兹曼的管制俘获论
1962年是管制研究的标志性年份，这一年，乔治·施蒂格勒发表了《管制者能管制什么》一文。在文中，施蒂格勒提出了管制的根本性问题：管制者能够管制什么他认为，应将政府管制目标与管制实际效果分开，管制者的愿望和制定管制规则是一回事，而管制能否对被管制产业产生预期效果则是另一回事。他还对作为典型自然垄断产业的电力供给部门的管制效率进行了研究，结果发现政府对自然垄断产业的管制并没有降低收费标准，也没有解决价格歧视问题，对利润的提高也没有显著影响。他进而分析，既然管制不能取得预期的实施效果，那么除了保护公共利益动机之外，必然存在着进行管制的其他原因。是什么呢他提出了管制“商品”的需求—供给论。他将管制看作由管制者所产生的一种“商品”，并提出管制是利益集团对管制“商品”的需求与管制者对管制“商品”供给之间的结合，目的是实现利益的再分配。政府官员通过提供管制“商品”可以获得选票，以实现留任的目的或是取得其他形式的回报，而被管制者则可通过游说或贿赂来左右政府的管制政策，以谋取自己的利益。1971年，施蒂格勒又发表了《经济管制论》，进一步对政府管制的动机进行分析。他首先提出了两个分析的前提假设。一是政府的基本资源是强制力，各利益集团通过说服政府使用其强制力，来增加自己的福利。第二个前提是各个组织在选择效用最大化的行动过程中都是理性的。以这两个前提为基础，施蒂格勒提出了以下理论假说，即管制是响应利益集团最大化收益的需要而产生的。一个利益集团可以通过说服政府实施有利于自己的管制政策，而把社会上其他成员的福利转移到自己的利益中来。施蒂格勒指出，政府进行管制的公共利益动机只是一种理想主义观念，而真正目的是政治家对管制的“供给”与产业部门对管制的“需求”相结合，以谋求各自的利益，这才是政府管制的真正动机之所在!正是根据施蒂格勒的研究，人们逐渐认识到，政府管制并不一定有利于公众利益，而是有利于生产者，因为政府所采取的管制政策往往倾向于提高行业利润。事实上，一些经济学家通过对电力等自然垄断行业的实证研究证明，管制使生产者可以获得高于正常水平的利润。
在进一步的研究中，施蒂格勒提出了“管制俘获理论”：具有特殊影响力的被管制企业，通过贿赂政府官员等活动，使管制者成为被管制者的“俘虏”，并参与其共同分享垄断利润的活动。此后，施蒂格勒与帕尔兹曼合作，对管制俘获理论作了进一步发展，解释了为什么管制者容易被生产者俘获。他们认为，组织完善、规模较小的利益集团更容易俘获管制者，因为这些利益集团更容易组织起来形成支持或反对管制者的政策。相比之下，规模较大的利益集团形成统一决策的成本较高，并且在某种程度上对管制者的俘获活动存在一定的正外部性，容易发生“搭便车”行为，使集团中的成员缺乏足够的激励来维护本集团的利益。由于消费者利益集团的规模要远大于生产者利益集团，故后者更容易俘获管制者，并从中获益。后来随着交易费用经济学及信息经济学的出现，进一步解释了管制机构为被管制企业所俘获的原因，即由于交易费用和信息不对称等原因的存在，导致被管制企业可以通过向管制机构提供有利于自己的虚假信息而使管制机构制定有利于自己的管制政策，从而导致管制机构被被管制企业所俘获。
四、管制失灵
尽管管制俘获理论可以解释某些管制政策有利于被管制企业的现象，但却不能解释管制政策受到被管制企业的反对，乃至最终导致该行业放松管制等现象。放松管制主要是通过“管制失灵”理论来说明的。对政府管制失灵，理论界并没有一个统一的说法，人们更多地是从效率损失的角度来分析管制失灵。如日本产业经济学家植草益曾把“管制失灵”归结为企业内部无效率的产生，管制关联费用的增加，管制当局的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由管制滞后产生的企业损失等现象。
1976年，帕尔兹曼发表了《迈向管制的更一般理论》一文，形成了一个正式的静态分析模型，来说明影响管制需求与供给的因素。其主要结论是：第一，管制者可从纯竞争性或纯垄断的市场中挤出更多收益，而从对寡头垄断市场进行管制中所得到的收益较少;第二，政治家通常会将管制价格定在利润最大化与竞争性价格之间的某一点，以平衡消费者与生产者利益;第三，将管制俘获理论推广到包括任何利益集团，即对管制的支持或反对可能来自于生产者之外的其它利益集团;第四，影响被管制企业获利水平的成本变化也会改变政治均衡，一般来说，消费者会部分承担产业利润下降的成本或分享利润上升的收益。第五，利益集团和管制者都是追求自身利益最大化的经济人;企业追求利润最大化;消费者追求消费剩余最大化;管制者则寻求最广泛的政治支持，体现为追求选票数量的最大化。
管制俘获理论对由计划回归市场的国家尤为重要。正是由于权力的惯性和管制俘获，使得政府管制失灵，社会经济陷入恶性循环。但是，执政者并没有认识到这些，反而更加紧抱权力，采取更多的行政措施干预社会经济。而当恶性循环累积到一定程度是又会进一步导致政府和社会全面腐败。管制俘获不仅是腐败现象的表现，实际上更是政府治理无方的根本原因。
五、激励管制论
二十世纪七十年代以后，人们对垄断行业运营的效率普遍不满，引发了一场声势较大的放松管制运动。然而，放松管制、引进竞争并不能解决该垄断行业存在的所有低效率问题，且市场竞争也不足以约束企业的垄断行为。另外，某些产业所固有的技术、经济特征，使其无论如何引入竞争，仍具有自然垄断的性质。这说明自然垄断行业仍需政府管制，只是应寻找新的更有效率的管制方式。在这种情况下，人们开始对传统管制理论及其管制方式的理论基础和思维方式进行反思。随着博弈论、信息经济学和机制设计理论等微观经济学前沿理论和分析方法被更多地引入，一种新的管制理论激励管制论得以产生。激励管制论建立在政府管制过程中管制机构与被管制企业之间存在信息不对称性的基础之上，就是说管制机构知道的有关被管制企业的信息要远少于企业自身所知道的相应信息，这表现在四个方面：一是被管制企业对以最低的成本来满足产量目标要求的生产技术更为了解;二是只有被管制企业自己知道自身为降低成本付出了多少努力，且这种努力往往是不可测量的;三是即使管制者与被管制企业就成本达成共识，被管制企业也可能存在风险规避，会用效率收益来与管制者交换一部分风险;四是管制者所特别关注的产品或服务供给的产量、质量等变量，常常无法直接测量或观测，管制机构难以完全把握，等等。除了存在以上信息的非对称性外，在管制过程中，管制机构与被管制企业的行为目标也存在一定的差异，这表现在：管制机构主要关注企业效率和社会福利最大化的实现，而企业则主要追求自身利润的最大化。由于信息的非对称性以及管制双方行为目标存在的差异，垄断行业的管制就可以作为一个委托代理问题来加以处理。
在这种委托代理关系中，管制机构是委托人，被管制企业是代理人。在传统管制方式下，对于以利润最大化为目标的被管制企业而言，自然会利用所占有的信息优势，尽量高报自己的成本，而隐瞒其实际成本水平，由此产生了隐藏信息的逆向选择问题。同时，被管制企业对自己努力程度的了解多于被管制机构，后者不知道究竟应支付或补偿多少才使企业愿意提供这种服务，并且这一变量无法由法庭证实，不能写入管制合同中，企业在决定这一变量时具有较大程度的相机选择行事，如企业既可以为提高效率而努力改进管理，又可以在不被发现的前提下选择“偷懒”，而管制机构对此却难以完全判定，这就使管制机构面临来自企业的隐藏行动的道德风险问题。传统管制理论没有认识到管制过程中的信息不对称性，也就不能制定出能够有效克服逆向选择和道德风险问题的管制方式，这是导致传统管制方式效率低下的根本原因。激励管制论以信息不对称作为立论前提，把管制问题当作一个委托代理问题来处理，借助于新兴的机制设计理论的有关原理，通过设计制定诱使企业说真话的激励管制合同，以提高管制的效率。这就使自然垄断管制的理论基础和思维方式发生了根本性变革。其中，拉丰和泰勒尔的激励管制理论最为系统和全面。
雅克·拉丰和让·泰勒尔都是法国图卢兹大学经济学教授。他们的研究表明，垄断领域不存在单一均衡，而是更多地多层次均衡，市场竞争以及非市场合约等的治理方式，多种治理工具能够激励和约束不同类型的被管制者的行为。其根本的好处在于有利于被管制企业显示信息。例如在传统的管制下，管制者与被管制企业之间仅仅存在一种类型的合约，在引入市场竞争条件下，许多国家放弃了传统的管制方式，采取了最高限价方式。实际上，这两种管制方式，各有优劣。
研究表明，各种激励性合约都是有代价的。强度高的激励性合约，租金高但有生产效率;强度低的激励性合约，租金低但缺乏生产效率。由于信息不对称的因素存在，代表公共福利的管制者无法完全剥夺生产者的租金，这种租金是体现了“信息租金”。由于信息不对称程度广泛存在，被管制企业获得的租金很难通过合约进行完全榨取。因此，合约在设计上就需要考虑如何将被管制企业的成本相关信息在不同的制度环境中显示出来，这也是多样化合约存在的主要理由。针对不同类型的企业进行多种合约激励的设计，低成本的企业可以选择激励强度高的合约类型，而高成本的企业则选择低强度的激励性合约。企业根据自身不同的情况选择不同类型的合约，实际上就显示了自身的激励信息。
六、维护公共利益，我们指望谁
公共利益是一个与私人利益相对应的范畴。无论在什么时段，在什么地域，不同的人们总是能够形成一些共同的需求和要求，这就是公共利益形成的基础。然而公共利益往往被当成一个抽象的价值取向，或虚幻的概念。有人说公共利益就是集体的、团体的利益，然而，集体、团体有大有小，哪个集体可以代表公共利益有的词书将公共利益解释为“公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。但是，“公众”的范围如何界定应采用什么样的地域标准、人数标准或其他标准“利益”包括哪些内容、那些项目正因为“公众”的不确定性与“利益”的不确定性，至今“公共利益”并没有明确的学术解释和立法解释。2004年3月中国宪法修正案中增加了公共利益条款，但对于什么是公共利益、如何界定公共利益等并没有进行立法说明和司法解释。这造成了许多企业假借“公共利益”之名损害公民的财产权，部分政府机构和其工作人员盗用“公共利益”的名义损公肥私，进行权力寻租。如果任由这种行为发展下去，将不仅使公众的合法权益得不到保护，而且使政府的公共职能发生严重错位、越位、缺位和权力滥用。
在近代启蒙大师卢梭看来，自然法则、正义的价值标准、价值规范就是公共利益，凡是符合这些标准和规范的东西就符合公共利益，而违反这些标准和规范的东西就违反公共利益。卢梭指出，公意永远是公正的，它只着眼于公共利益，“惟有公意才能够按照国家创制的目的，即公共幸福，指导国家的各种力量;因为，如果说个别利益的对立使得社会建立成为必要，那末，就正是这些个别利益的一致才使得社会的建立成为可能。”
公共利益是客观的，实在的，它不是虚构的，也不是个人利益的简单叠加，它是从个人利益中分离出来的、与社会公众密切相关的一种独立的利益。它具有社会共享性：第一，它是相对普遍的或非特定性的，即它不是特定人群、部分人的利益;第二，共享性指共同受益性，并且这种受益不一定表现为直接的、明显的“正受益”，公共利益受到侵害事实上也是对公众利益的潜在威胁。
公共利益表现出一定的层次性。在一定程度上讲，公共利益与公共产品对等。从纵向上来说，公共产品它包括国际性产品、全国性产品、地方性产品和社区性产品;而从横向上来说，同一层次的公共产品也是多样化的，如基础性的公共产品、管制性的公共产品、保障性的和服务性的公共产品。由此可见公共产品的层次性和多样化实际上代表着公共利益的层次性和多样化。
要清晰地界定公共利益是困难的，需要有更多的客观性、程序性的标准来对公共利益进行界定，并且由谁来界定公共利益也是非常重要。各国对公共利益的界定主体有三种：第一种是是由立法机关通过立法程序来界定，具体表现在立法机关确立公共利益的概括性条款;第二种是由行政机关通过行政程序来界定，现实中大量的实务运行过程也正是由其来行使的;第三种是由司法机关综合各种情况对公共利益做出判断，一般主要是在处理具体涉及公共利益的个案。就中国而言，公共利益的界定应该由立法、行政、司法三机关相互配合、共同行使。立法机关对公共利益做出概括性的规定，具体的判断标准由行政机关来行驶，当出现纠纷和冲突时，则由司法机关进行判断。
界定了公共利益概念之后，接下来就是由谁来维护公共利益。如前所述，政府管制本来就是为了维护公共利益，然而铁的事实和理论研究都充分证明，管制者很容易被俘获而成为公共利益的掠夺者和助纣为虐者。历史经验证明，政府的存在本身就是人性不可靠的说明。
那么，我们将如何维护和追求公共利益呢没有什么捷径，也没有什么简单的工具，大众的利益只能靠大家来维护。
首先，充分争取和行使公民的基本权利，如定期选举权、投票权、言论自由等，选择我们自己信任的、能够真正代表大伙意愿的民意代表和政府官员，立即取消官员的终身制，建设完善的法律和规则，营造客观公正、公开透明的制度环境，管制管制者。如果我们不能争取到做人的基本权利，那么，只能成为任人宰割的羔羊，还谈什么公共利益的维护呢
其次，构建公开的公民参与机制。以公共利益为由采取强制征收、征用等特殊行政措施，都会影响到公民的基本权利。因此，必须做到决策和执行过程的公开透明，依法保障行政相对人的知情权、听政权、陈述权、申辩权、参与决策权等程序性权利和民主权利的有效行驶。
其三，建立完善的监督制约机制。在目前体制下，对公共利益的解释实际上以成为行政机关的自由裁量的权力，也是权力没有制约的领域。失去监督的公共利益代表者根本就不能够代表公共利益。必须对公共权力进行有效的监督制约以防其假借公共利益之名越权和滥用公共权力损害公众的合法权益。
此外，公共利益的维护又是相对的，即便是多数人受益，也不能建立在少数人的痛苦之上;即使多数人同意，也不能剥夺少数人的权益。因为公共利益具有功利性价值，公共利益的增益不能以剥夺他人的权益为代价，这是法治社会的基本要求。公共利益是对所有个体利益的整体性抽象，它体现为每一个个体利益都能得到“帕累托改进”。如果在维护和追求公共利益时，对部分公民权利造成了损害，那么，社会必须建立公平补偿机制，对受损害者进行公平、公正、合理、公开的救济，使公民个人的权利不受损害或将损害降低到最低。
刑事辩护
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